1. Blogs
  2. Opinião
  3. O Judiciário e a recomendação do Ministério Público
Publicidade

O Judiciário e a recomendação do Ministério Público

A Constituição Federal prevê que é dever do Ministério Público (MP) promover medidas necessárias às garantias constitucionais. Dentre elas, a previsão legal estatuída pelo art. 6º, inciso XX, da Lei Complementar Federal nº 75, de 20 de maio de 1993, que estabelece:

Art. 6º — Compete ao Ministério Público da União:
(...);
XX — expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis (regra aplicável ao Ministério Público Estadual em sua respectiva lei complementar).

A Lei Federal n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público), estabelece:

Art. 27 — Cabe ao Ministério Público exercer a defesa dos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual, sempre que se cuidar de garantir-lhe o respeito:
(...);
IV - promover audiências públicas e emitir relatórios, anual ou especiais, e recomendações dirigidas aos órgãos e entidades mencionadas no "caput" deste artigo, requisitando ao destinatário sua divulgação adequada e imediata, assim como resposta por escrito.

Verificadas as hipóteses legais, vem a seguinte pergunta: “Compete ao Poder Judiciário decidir sobre a legalidade ou não de recomendação do Ministério Público?”

Não! Recomendação do Ministério Público não tem efeito vinculante. E nem obriga o destinatário do ato. Vamos, então, à discussão jurídica, sobretudo no âmbito do Judiciário.

Para citar um dos vários casos ocorridos no Brasil, a questão foi submetida ao crivo da Justiça do Estado de Santa Cantarina. Na primeira instância, o juiz Hélio do Valle Pereira extinguiu a ação sem julgamento de mérito, tendo o magistrado anotado em sua decisão: “(...) Não há como combater uma simples recomendação; caso haja discordância quanto ao seu conteúdo, cabe ao autor meramente a desconsiderar”. “(...) estimo, realmente, que, independentemente do conteúdo da recomendação, este ato em si (a orientação sugerida pelo Ministério Público) não seja judicialmente atacável”.

O juiz catarinense conclui de maneira lapidar: “(...) a recomendação - atribuição legal prevista na Lei Orgânica do MP - não tem caráter coercitivo ou vinculante, apenas possui efeito didático”.

A decisão de primeiro grau foi confirmada pelo Tribunal de Justiça, entendendo a Corte catarinense que recomendações do Ministério Público não são obrigatórias. Portanto, não compete ao Judiciário decidir se são ou não legais ou pertinentes. A decisão da 2ª Câmara de Direito Público do TJ foi unânime, com relatoria do desembargador Cid Goulart Júnior.

No Rio Grande Norte, para citar outro caso, a juíza Patrícia Gondim negou Mandado de Segurança impetrado pela Associação dos Magistrados daquele estado (AMARN) contra recomendação do Ministério Público, entendendo que “é preciso desmistificar o instrumento opinativo chamado ‘Termo de Recomendação’". Na visão da juíza, “tais recomendações têm gerado dúvidas e conflitos, inclusive levando Instituições ao descrédito. É preciso que elas não sejam banalizadas e, em conseqüência, mal compreendidas pela sociedade, garantido o equilíbrio entre o interesse coletivo e a credibilidade das instituições”.

Na conclusão, a juíza cita julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF) com o entendimento de que “recomendações, carentes de execução compulsória, não obrigam as autoridades administrativas a quem são dirigidas”. No mesmo sentido, cita precedente do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, no Mandado de Segurança nº 82.929, do Estado do Ceará.

Em suma, o que têm entendido nossos magistrados e nossas Cortes de Justiça é que uma recomendação ministerial - por ser um ato opinativo assemelhado ao parecer jurídico - não possui eficácia decisória. E não vincula o ato ao destinatário. "A recomendação é uma solicitação, indicação, aconselhamento e ninguém é obrigado a cumpri-la", diz a juíza Patrícia Gondim.

Assim, não tendo o condão e/ou efeito vinculante, com caráter decisório e, consequentemente, obrigatório, não há que se falar em ilegalidade ou não do ato recomendado para justificar qualquer ação cível no âmbito do Judiciário.

O tema, inclusive, não ficou fora da apreciação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Embora acatando uma reclamação do Ministério Público contra um Juiz de Direito - que recebera uma recomendação -, o CNJ firmou o entendimento de que a mesma não tinha força para obrigar o magistrado.

De se ressaltar, no entanto, como muito bem ressalta Hugo Mazzilli, que a recomendação, apesar de não ter o condão de vincular a atuação do Poder Público, pode servir para a reflexão do administrador, do legislador, dos agentes públicos a quem ela se dirige e, com isso, contribuir para a proteção em abstrato e a efetivação em concreto de direitos constitucionais, especialmente os de dimensões coletivas.

A recomendação do MP é um mecanismo extrajudicial formal e sem caráter normativo, sem efeito coercitivo. Apenas adverte ou sugere ao destinatário a prática ou não de certos atos em prol da melhoria dos serviços públicos e de relevância pública ou do respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa compete à Instituição defender. Em sentido estrito, como salienta Mazzilli, “embora não tenham caráter vinculante, isto é, a autoridade destinatária não está juridicamente obrigada a seguir as propostas a ela encaminhadas, na verdade a recomendação tem grande força moral”.

“O caráter não-vinculante da recomendação faz com que o destinatário não tenha interesse processual para atacar judicialmente o instrumento. Caso haja discordância quanto ao seu conteúdo, cabe ao destinatário simplesmente desconsiderá-la” (TJSC, Apel. Cív. 2008.065247-0, Rel. Des. Cid Goulart, ac-652470-SC).

“A recomendação é um ato unilateral praticado diretamente pelo Ministério Público, no exercício de suas funções institucionais, contendo razões de convencimento sobre determinado fato e uma exortação ao destinatário, sem caráter normativo” (RF2, AMS 37026 2000.02.01.055648-1, Rel. Des. Federal Simone Schreiber, Julgamento: 30/09/2002, Órgão Julgador: Primeira Turma, DJU 05/12/2002, p. 77).

Que fique claro que caberá ao recomendado, a seu critério, acatar ou não a recomendação. Com isso, não incorrerá em ilegalidade alguma caso faça a opção pela inércia, por ignorá-la. Assim, diante da assertiva, não cabe ao Poder Judiciário decidir sobre um ato não-vinculante, sem força obrigatória. Com efeito, qualquer ação nesse sentido deve – como deverá - ser extinta sem julgamento de mérito.

Excepcionalmente, haverá, no entanto, interesse processual se o fato recomendado pelo MP se concretizar. Ocorrendo a hipótese, nasce, então, o direito de ação. O direito de pedir a tutela jurisdicional, de solicitar ao Estado-Juiz o exercício da prestação jurisdicional para coibir uma pretensa ilegalidade.

O nosso Código de Processual Civil (CPC) adota a “Teoria Eclética do Direito de Ação”. A teoria inteligível na previsão legal do art. 5º, inc. XXXV, que traz o direito ação de forma abstrata: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Contudo, para o exercício desse direito é necessário o preenchimento de alguns requisitos. As chamadas condições da ação, as quais configuram um aspecto de direito concreto. A ausência de requisitos implica em carência da ação e na impossibilidade jurídica do pedido judicial, inviabilizando, portanto, o uso do direito de ação. Isso porque o critério adotado pelo nosso CPC baseia-se nos pilares da doutrina de Enrico Tullio Liebman, um dos maiores defensores da Teoria Eclética do Direito de Ação adotada no Brasil.

Ao Estado cabe a defesa do MP. Que poderá pugnar pela extinção da ação sem julgamento de mérito, se assim o quiser, porquanto procedimento "natimorto".

O princípio constitucional democrático e os 50 anos do AI-5 TCO lavrado por policial militar é constitucional

Mais lidas desse blog