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Consulta Tributária Vinculante

Nosso sistema tributário, na dicção fria da letra do art. 100, do Código Tributário Nacional (CTN), constitui-se, dentre outros ditames legais, de atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas; de decisões dos órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa, a que a lei atribua eficácia normativa; de práticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas; e, por fim, de instrumentos celebrados entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Assim, a observância das normas referidas no respectivo dispositivo legal exclui a imposição de penalidades, a cobrança de juros de mora e a atualização do valor monetário da base de cálculo do tributo quando seguidos na sua integralidade pelo(a) contribuinte.

O tema aqui tratado diz respeito às decisões dos órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa a que a lei atribua eficácia normativa, como, por exemplo, a figura jurídica da Consulta Tributária Vinculante no âmbito da Receita Federal.

Como explica Leon Fredja Szklarowsky1, em “Instrumentos de Defesa do Contribuinte - Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas” - São Paulo – Revista dos Tribunais nº 07 - p. 126, a Consulta é um verdadeiro catalizador da opinião do Fisco. E com força vinculante para a administração, quando, pois, favorável ao contribuinte. Tem força de lei, até que outro ato a modifique ou revogue. Entretanto, não é vinculativa para o contribuinte, porque poderá este dirigir-se ao Judiciário.

É muito importante o exercício pelo(a) contribuinte da Consulta na seara tributária nacional. A solução encontrada pela Consulta em favor daquele(a) garante, acima de tudo, segurança jurídica. Não só do(a) contribuinte em um caso concreto específico, mas, também, de todos(as) os(as) outros(as) em situação similar, imperando, para os efeitos legais e jurídicos, o princípio constitucional da isonomia.

A propósito, veja: “(…) a decisão da consulta, por autoridade ou órgão de última instância, por participar da natureza dos atos administrativos (singular ou colegial, conforme o caso), não  discricionários, quando tenha criado situação jurídica para o consulente, e mesmo para terceiros, que estejam em situação idêntica à do consulente, vincula a administração, que só poderá aplicar critérios diferentes em casos futuros” (in Francisco de Souza Mattos Consulta fiscal, Revista dos Tribunais, vol. 205, p. 36).

A Consulta Tributária Vinculante constitui uma garantia constitucional. Nossos tribunais têm entendido que ela permite ao(à) contribuinte conhecer, com antecedência, a interpretação oficial e autorizada sobre a incidência da norma tributária. Com isso, poderá o(a) contribuinte planejar sua vida fiscal, prevenir conflitos e evitar incidência e aplicação de penalidades.

Vindo a ocorrer alteração do entendimento expressado em uma decisão proferida em processo de consulta, a nova orientação do Fisco irá atingir tão-somente os fatos ocorridos após a publicação oficial do ou a ciência dada ao(à) contribuinte, quando lhe for mais favorável.

Atribui-se ao político, diplomata e cientista Benjamin Franklin a frase de que, “as únicas coisas certas na vida são a morte e os tributos”. A frase é inspirada na real inevitabilidade da morte. E destaca, por conseguinte, a dificuldade em se evitar a carga tributária.

O jurista Ivo Hofmann Francisco Alves, tratando do tema em “Consulta fiscal: possibilidade e consequências da alteração do critério jurídico da resposta”, deixa-nos uma exemplar lição: “Tributos são uma constante durante toda a vida do indivíduo sob a égide do Estado Democrático de Direito. O nascimento é o marco inicial de um longo relacionamento que travaremos com o Fisco. Desde crianças, mesmo que ignoremos a existência dos tributos, já somos relevantes para efeitos de tributação, pois a maioria dos sistemas tributários, como o brasileiro, permite que nossos pais nos reportem como dedução na declaração de imposto de renda. Quando crescemos e iniciamos o exercício de uma atividade econômica, passamos então à posição de pagadores ativos de tributos, e nos defrontamos com uma série sucessiva de obrigações perante o Estado, que perdura até nossos últimos dias. E mesmo abandonando a vida, não somos abandonados pelos tributos, já que estes incindirão sobre nossas conquistas materiais quando transmitidas à próxima geração”.

Sobre a Consulta Fiscal, diz o jurista que é um processo administrativo através do qual o sujeito passivo, efetivo ou potencial de relação jurídica tributária, ou entidade que o represente, indaga formalmente à autoridade tributária competente sobre a aplicação da legislação tributária a fato determinado. Ela vem dar ao(à) cidadão(ã) a oportunidade de sanar dúvidas ocasionadas em decorrência da complexidade da legislação tributária, bem como a sua praxe, e, assim, poder dirimi-las antes mesmo da fiscalização ou da autuação do Fisco, permitindo agir em consonância com a legislação, evitando equívocos e sanções. Para o Fisco é a chance de educar o contribuinte, reduzindo as práticas ilegais.

A resposta à consulta é o ato através do qual a Administração expõe o seu entendimento sobre a matéria questionada, provocando modificação na esfera jurídica do contribuinte e da Administração, configurando dever correspondente da Administração ao direito que tem o administrado-contribuinte de apresentar Consulta Fiscal.

De acordo com o doutrinador Souto Maior, a Consulta Fiscal é um dos modos pelos quais o direito de petição se manifesta, que, em síntese, tem por fundamento:

•    prevenir contra lesão de direitos do(a) contribuinte;

•    pacificação preventiva de situação fiscal pré-contenciosa;

•    incerteza sobre a conduta a ser adotada pelo Fisco ou sobre alternativa de interpretação sustentada pelo contribuinte.

O instituto da consulta existe em benefício do(a) contribuinte na resolução de uma incerteza jurídica, conforme leciona Hugo de Brito Machado, para o qual a finalidade da consulta é assegurar o máximo de certeza possível na relação fisco-contribuinte. “Como não pressupõe a existência de lide, nem sua iminência, a consulta pode ser formulada em face de situações hipotéticas. Nesse caso, a resposta da Administração tem o valor de simples orientação – o conhecimento antecipado da interpretação da Administração sobre determinada norma. Quando não se tratar mais de fato hipotético, mas, por consequência, de fato concreto, a resposta da Administração tem efeito vinculante para o(a) contribuinte, afirmando, como ato administrativo, a existência da relação jurídico-tributária e, por conseguinte, a pretensão do Fisco”.

Ivo Hofmann diz que, para que a consulta se torne um instrumento atraente, a conduta do Estado perante o(a) consulente deve ser a mais leal e coerente possível.

Assim, ultimando, o(a) contribuinte lesado(a) em função da mudança de critério jurídico pelo Fisco, unilateral e de forma prejudicial, poderá propugnar pela reparação de danos em ação judicial com base na responsabilidade objetiva da Administração Pública Tributária por lesão a direitos, com a comprovação do respectivo dano e o seu nexo causal com a resposta dada na Consulta Fiscal formulada.

Nosso sistema tributário, na dicção fria da letra do art. 100, do Código Tributário Nacional (CTN), constitui-se, dentre outros ditames legais, de atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas; de decisões dos órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa, a que a lei atribua eficácia normativa; de práticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas; e, por fim, de instrumentos celebrados entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Assim, a observância das normas referidas no respectivo dispositivo legal exclui a imposição de penalidades, a cobrança de juros de mora e a atualização do valor monetário da base de cálculo do tributo quando seguidos na sua integralidade pelo(a) contribuinte.

O tema aqui tratado diz respeito às decisões dos órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa a que a lei atribua eficácia normativa, como, por exemplo, a figura jurídica da Consulta Tributária Vinculante no âmbito da Receita Federal.

Como explica Leon Fredja Szklarowsky1, em “Instrumentos de Defesa do Contribuinte - Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas” - São Paulo – Revista dos Tribunais nº 07 - p. 126, a Consulta é um verdadeiro catalizador da opinião do Fisco. E com força vinculante para a administração, quando, pois, favorável ao contribuinte. Tem força de lei, até que outro ato a modifique ou revogue. Entretanto, não é vinculativa para o contribuinte, porque poderá este dirigir-se ao Judiciário.

É muito importante o exercício pelo(a) contribuinte da Consulta na seara tributária nacional. A solução encontrada pela Consulta em favor daquele(a) garante, acima de tudo, segurança jurídica. Não só do(a) contribuinte em um caso concreto específico, mas, também, de todos(as) os(as) outros(as) em situação similar, imperando, para os efeitos legais e jurídicos, o princípio constitucional da isonomia.

A propósito, veja: “(…) a decisão da consulta, por autoridade ou órgão de última instância, por participar da natureza dos atos administrativos (singular ou colegial, conforme o caso), não  discricionários, quando tenha criado situação jurídica para o consulente, e mesmo para terceiros, que estejam em situação idêntica à do consulente, vincula a administração, que só poderá aplicar critérios diferentes em casos futuros” (in Francisco de Souza Mattos Consulta fiscal, Revista dos Tribunais, vol. 205, p. 36).

A Consulta Tributária Vinculante constitui uma garantia constitucional. Nossos tribunais têm entendido que ela permite ao(à) contribuinte conhecer, com antecedência, a interpretação oficial e autorizada sobre a incidência da norma tributária. Com isso, poderá o(a) contribuinte planejar sua vida fiscal, prevenir conflitos e evitar incidência e aplicação de penalidades.

Vindo a ocorrer alteração do entendimento expressado em uma decisão proferida em processo de consulta, a nova orientação do Fisco irá atingir tão-somente os fatos ocorridos após a publicação oficial do ou a ciência dada ao(à) contribuinte, quando lhe for mais favorável.

Atribui-se ao político, diplomata e cientista Benjamin Franklin a frase de que, “as únicas coisas certas na vida são a morte e os tributos”. A frase é inspirada na real inevitabilidade da morte. E destaca, por conseguinte, a dificuldade em se evitar a carga tributária.

O jurista Ivo Hofmann Francisco Alves, tratando do tema em “Consulta fiscal: possibilidade e consequências da alteração do critério jurídico da resposta”, deixa-nos uma exemplar lição: “Tributos são uma constante durante toda a vida do indivíduo sob a égide do Estado Democrático de Direito. O nascimento é o marco inicial de um longo relacionamento que travaremos com o Fisco. Desde crianças, mesmo que ignoremos a existência dos tributos, já somos relevantes para efeitos de tributação, pois a maioria dos sistemas tributários, como o brasileiro, permite que nossos pais nos reportem como dedução na declaração de imposto de renda. Quando crescemos e iniciamos o exercício de uma atividade econômica, passamos então à posição de pagadores ativos de tributos, e nos defrontamos com uma série sucessiva de obrigações perante o Estado, que perdura até nossos últimos dias. E mesmo abandonando a vida, não somos abandonados pelos tributos, já que estes incindirão sobre nossas conquistas materiais quando transmitidas à próxima geração”.

Sobre a Consulta Fiscal, diz o jurista que é um processo administrativo através do qual o sujeito passivo, efetivo ou potencial de relação jurídica tributária, ou entidade que o represente, indaga formalmente à autoridade tributária competente sobre a aplicação da legislação tributária a fato determinado. Ela vem dar ao(à) cidadão(ã) a oportunidade de sanar dúvidas ocasionadas em decorrência da complexidade da legislação tributária, bem como a sua praxe, e, assim, poder dirimi-las antes mesmo da fiscalização ou da autuação do Fisco, permitindo agir em consonância com a legislação, evitando equívocos e sanções. Para o Fisco é a chance de educar o contribuinte, reduzindo as práticas ilegais.

A resposta à consulta é o ato através do qual a Administração expõe o seu entendimento sobre a matéria questionada, provocando modificação na esfera jurídica do contribuinte e da Administração, configurando dever correspondente da Administração ao direito que tem o administrado-contribuinte de apresentar Consulta Fiscal.

De acordo com o doutrinador Souto Maior, a Consulta Fiscal é um dos modos pelos quais o direito de petição se manifesta, que, em síntese, tem por fundamento:

•    prevenir contra lesão de direitos do(a) contribuinte;

•    pacificação preventiva de situação fiscal pré-contenciosa;

•    incerteza sobre a conduta a ser adotada pelo Fisco ou sobre alternativa de interpretação sustentada pelo contribuinte.

O instituto da consulta existe em benefício do(a) contribuinte na resolução de uma incerteza jurídica, conforme leciona Hugo de Brito Machado, para o qual a finalidade da consulta é assegurar o máximo de certeza possível na relação fisco-contribuinte. “Como não pressupõe a existência de lide, nem sua iminência, a consulta pode ser formulada em face de situações hipotéticas. Nesse caso, a resposta da Administração tem o valor de simples orientação – o conhecimento antecipado da interpretação da Administração sobre determinada norma. Quando não se tratar mais de fato hipotético, mas, por consequência, de fato concreto, a resposta da Administração tem efeito vinculante para o(a) contribuinte, afirmando, como ato administrativo, a existência da relação jurídico-tributária e, por conseguinte, a pretensão do Fisco”.

Ivo Hofmann diz que, para que a consulta se torne um instrumento atraente, a conduta do Estado perante o(a) consulente deve ser a mais leal e coerente possível.

Assim, ultimando, o(a) contribuinte lesado(a) em função da mudança de critério jurídico pelo Fisco, unilateral e de forma prejudicial, poderá propugnar pela reparação de danos em ação judicial com base na responsabilidade objetiva da Administração Pública Tributária por lesão a direitos, com a comprovação do respectivo dano e o seu nexo causal com a resposta dada na Consulta Fiscal formulada.

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